Prélèvement à la source : échapper à l’accident industriel

prélèvement à la source

Marc Wolf

Avocat au barreau de Paris et Fiscaliste au Think Tank Terra Nova, Marc Wolf est ancien directeur adjoint à la direction des impôts (où il a été chargé, notamment, de la gestion de l’impôt sur le revenu, puis du contrôle fiscal et, pour finir, de la législation TVA).

En attendant de le retrouver à l’occasion de la conférence « Prélèvement à la source – spécial RH », le 22 juin prochain, il nous livre sa vision.

 

Si le projet conçu par Bercy est condamné par des choix insensés, il faut relancer sans attendre un schéma de synchronisation progressive entre les revenus courants et les acomptes de l’impôt sur le revenu (IR). Car, en s’appuyant sur les investissements réalisés, des solutions simples existent qui permettent de réussir sur la durée du quinquennat cette modernisation utile de notre gestion fiscale.

 

En quoi le projet tel qu’il a été conçu et présenté est-il condamné en l’état actuel des choses ?

Le projet gouvernemental de prélèvement à la source (PAS) partait d’un bel objectif : « l’impôt s’adapte à la vie », en visant à neutraliser le décalage qui fait que chaque année plus d’un millions de contribuables doivent payer l’IR de l’année précédente avec des revenus qui, dans l’entre-temps, ont fortement baissé (retraite, perte d’emploi, situation familiale). Malheureusement, Bercy n’a pas trouvé mieux que de s’enfermer dans deux choix insensés qui ont vicié irrémédiablement sa réforme.

La première faute est d’avoir cédé à la tentation électorale du « Big bang » pour afficher une « année blanche » en 2017. Or effacer le décalage entre ancien et nouveau régime exige de modifier le traitement automatisé du compte fiscal de près de 50 millions de personnes pour 70 Mds€. C’est donc d’abord un chantier industriel en univers informatique où les standards de la conduite du changement prescrivent une montée en régime par étapes, en enchaînant les tests in vivo qui s’appuient sur les acquis successifs. Outre qu’aux bricolages techniques pour forcer le bon sens, la loi a du ajouter une couche d’insécurité fiscale contre les effets d’aubaine liés à l’exonération des revenus d’une seule année, alors qu’une transition pluriannuelle fait l’économie de toutes ces difficultés.

L’autre contre-sens est de s’être obstiné à utiliser l’IR n-2 (rafraîchi à n-1 en cours d’exercice) là où un impôt en temps réel implique qu’on calcule le prélèvement en fonction des revenus courants. La conséquence est que le taux « historique » prévu ne correspond à rien pour des millions de gens dont la situation a changé dans l’entre-temps, obligeant à proposer un labyrinthe d’options dérogatoires qui provoqueront autant d’incompréhensions et de ratés pour les contribuables. Là où l’on promettait une simplification, voilà la certitude de cumuler un bogue industriel et politique.

À quel calendrier de mise en œuvre du prélèvement à la source peut-on réellement s’attendre ? Quelles seront les grandes étapes ?

Le nouveau président a finalement annoncé qu’il n’appliquerait pas la réforme au 1er janvier prochain et que son gouvernement prolongerait les tests pour déterminer les aménagements nécessaires. Techniquement, cela ne posera aucun problème : il suffira que d’ici fin mai le nouveau ministre décide de revenir à la maquette précédente pour la sortie des avis d’imposition qui arriveront cet été, avec édition des acomptes habituels pour 2018. La confirmation législative pourra parfaitement attendre la loi de finances de fin d’année, sans risque de recours constitutionnel pour défendre ceux qui espéraient optimiser leur impôt puisque ces manœuvres sont réputées proscrites.

L’idéal serait évidemment qu’une orientation soit rapidement fixée afin que les professionnels cessent de s’épuiser dans le vide. Le pire serait de se contenter d’un simple report en 2019 car dans un an on retrouvera exactement les mêmes obstacles, même si on a laissé quelques mois de plus pour développer et vérifier les logiciels, en particulier dans le secteur public et les caisses de retraite où rien n’est prêt, et pour améliorer la fiabilité des identifiants.

C’est pourquoi serait préférable une voix alternative consistant à engager réellement la transition vers l’impôt en temps réel dès 2018, mais à échelle réduite suivant un schéma radicalement simplifié qui permettrait d’atteindre l’objectif sur la durée du quinquennat sans perdre les investissements déjà réalisés. Il faudrait suspendre d’urgence tout ce qui concerne la retenue par les tiers payeurs (TP : employeurs ou organismes de retraite) et concentrer l’effort sur la fiabilisation de la transmission mensuelle des revenus vers la DGFiP (via la DSN et son clone du secteur public) afin que la gestion bascule dans une logique de prélèvement contemporain des acomptes.

Comme l’avait imaginé le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) dans son rapport de 2012, la solution serait l’étalement dans le temps de l’année blanche, assorti d’une montée en puissance progressive du nouveau régime. À partir de l’année n, une fraction décroissante des acomptes mensuels serait due au titre des revenus n-1 (comme aujourd’hui) et une fraction croissante serait due au titre des revenus courants (par exemple, 80/20 la première année, 60/40 la deuxième et ainsi de suite).

En pratique pour les contribuables, rien ne changerait jusqu’en août 2018 puisque la DGFiP prélèverait les acomptes annoncés (par tiers provisionnels ou dixièmes mensuels) et qu’ils déclareraient normalement leurs revenus de 2017. Sauf que, parallèlement, ils verraient apparaître sur leur compte fiscal en ligne l’affichage expérimental de leurs revenus courants communiqués à l’administration par les tiers payeurs. Si bien que la première phase de la réforme pourrait démarrer à l’été avec l’envoi des nouveaux avis :

  • pour 80 %, les acomptes seraient affectés au paiement classique de l’IR sur les revenus de 2017, lui-même réduit de 20 % grâce au bénéfice partiel du « crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement » (le CIMR prévu dans le projet avorté) ;
  • et pour les 20 % restants, ils deviendraient des acomptes contemporains au titre de l’impôt régularisable en 2019. Il suffirait de les corriger jusqu’en décembre par des prélèvements complémentaires (voire des restitutions) que l’infocentre de la DGFiP aura pu notifier en appliquant prorata temporis le barème (compte tenu de la situation de famille actualisée) sur les revenus courants déjà affichés (ou le dernier revenu connu en BIC/BA/BNC).

La montée en régime n’aurait plus qu’à se poursuivre en douceur jusque 2022, avec la généralisation de la mensualisation et des téléprocédures qui est désormais admise pour les contribuables imposables.

À quels points techniques bloquants sommes-nous susceptibles de faire face ? Quels ajustements prévoir ?

On a déjà identifié les enjeux ravageurs de complication pour les contribuables dont beaucoup seront perdus devant les options entre lesquelles ils auront à choisir et qui pourront les amener à interpeller leur employeur, ainsi que d’insécurité juridique attachés à la notion de « revenus exceptionnels ». Tout cela résulte des mauvais choix dénoncés plus haut.

Au plan technique, les professionnels voient bien que le point le plus dur tient à la réception mensuelle du taux « historique » à défaut duquel le TP devra appliquer le « taux neutre ». Quand bien même le report d’une année permettrait d’améliorer la fiabilité des transmissions, il demeurera de très nombreuses situations dans lesquelles le traitement automatisé ne sera pas conforme à ce qu’attend le bénéficiaire du revenu, ce qui sera source d’autant de contestations, voire d’une profonde crise de confiance dans le système.

Et au plan fiscal, là où la réussite d’un régime « à la source » se mesure à la qualité d’anticipation du prélèvement sur l’impôt exigible au titre des revenus courants en sorte de minimiser la régularisation (positive ou négative) à liquider lors de la validation des déclarations annuelles l’année suivante, la machinerie récupérée par Bercy dans les placards du projet de 2007 se solderait par d’énormes écarts. Ce modèle du taux « historique » transmis aux TP par l’administration ne fonctionne que s’il y a permanence des revenus alors que tout l’intérêt de la réforme est précisément d’ajuster le paiement au plus près des variations quand la situation du contribuable bouge, non seulement d’une année à l’autre mais aussi au fil de l’année.

D’où la nécessité de rallier un modèle alternatif d’acomptes mensuels prélevés sur le compte du foyer fiscal à partir d’une connaissance en temps réel tant du cumul de ses revenus depuis le début de l’année que de l’évolution de sa composition familiale. Il s’agit, en quelque sorte, d’élargir à tous les contribuables le mode de recouvrement proposé jusqu’ici pour les seuls revenus non payés par un tiers (BA/BIC/BNV/RF). Cette approche présenterait, en outre, l’avantage, de préserver la chronique de trésorerie des réductions et crédits d’impôt acquis au titre de l’impôt n-1 dont des provisions par dixième pourront (comme actuellement) être imputées sur les acomptes courants jusqu’à la sortie des avis annuels.

On comprend donc que la solution à tous les obstacles passe par la disjonction entre ce premier objectif de paiement en temps quasi-réel de l’IR qui peut être très largement atteint par la contemporainisation des acomptes, et un objectif de second rang qui pousserait la synchronisation jusqu’à la feuille de paye et au bulletin de pension. Bien plus qu’une facilité pour le contribuable, l’enjeu de ce second module (qui peut être renvoyé à une autre étape) sera une avancée décisive dans l’automatisation de la gestion de l’impôt et les gains de performance administrative sur lesquels le discours gouvernemental a totalement fait l’impasse.

Pour en savoir plus sur la mise en œuvre du prélèvement à la source, retrouvez-nous le 22 juin lors de la conférence « Prélèvement à la source – spécial RH ».

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